Pourquoi les Philippines ont-elles besoin d’une politique industrielle moderne : d’une croissance dépendante à une reconstruction industrielle

Pourquoi les Philippines ont besoin d’une politique industrielle moderne : d’une croissance dépendante à la reconstruction industrielle

Le débat philippin sur la politique industrielle passe d’un niveau de « outil de développement » à celui de « capacité de l’État ». La raison n’est pas compliquée : dans un contexte de redivision du travail manufacturier mondial, de régionalisation des chaînes d’approvisionnement et d’accélération de la montée en gamme technologique, une économie qui dépend depuis longtemps des transferts de fonds, des services et de la consommation importée a de plus en plus de mal à maintenir sa compétitivité à moyen et long terme uniquement par la stabilité macroéconomique.

La valeur de cette analyse ne réside pas dans l’examen d’une entreprise particulière ou d’un détail de politique publique, mais dans la mise en lumière d’une question plus profonde : lorsque le système industriel mondial entre dans une phase de réorganisation, pourquoi les Philippines peinent-elles encore à former leur propre base manufacturière ?

La politique industrielle moderne n’est plus l’ancien « protectionnisme sectoriel »

Dans de nombreux pays, la politique industrielle a longtemps été comprise comme des subventions, des droits de douane ou un soutien administratif à certains secteurs. Mais aujourd’hui, ce concept s’est clairement élargi. Une véritable politique industrielle moderne englobe souvent à la fois l’éducation scientifique et ტექნologique, les systèmes de R&D, les infrastructures, le soutien financier, la coordination des chaînes industrielles, la sécurité énergétique et le développement des capacités d’exportation.

Les analyses relatives aux Philippines soulignent une contrainte clé : l’État a longtemps manqué d’un cadre cohérent d’organisation industrielle, ce qui a fragmenté le développement industriel en une série de fragments de politiques isolés les uns des autres. Il en résulte un manque de liens entre le système éducatif, l’investissement scientifique et technologique, la discipline budgétaire et la montée en gamme industrielle, rendant difficile l’accumulation durable dans le secteur manufacturier.

Ce problème n’est pas rare à l’échelle mondiale. Au cours des dix dernières années, avec la multiplication des tensions commerciales, des chocs pandémiques, des risques géopolitiques et des perturbations des chaînes d’approvisionnement, de plus en plus d’économies ont recommencé à accorder de l’importance à la politique industrielle. La raison est très concrète : à une époque où l’incertitude augmente, s’en remettre uniquement à l’allocation spontanée du marché ne permet souvent pas de garantir la stabilité des industries, des technologies et des chaînes d’approvisionnement stratégiques.

Le problème structurel des Philippines : ce n’est pas l’absence de croissance, c’est l’absence d’industrialisation

L’économie philippine ne manque pas de moteur de croissance, mais sa structure de croissance a longtemps été orientée vers les apports externes : les transferts des travailleurs migrants soutiennent la consommation, les services absorbent l’emploi, et les importations satisfont une part importante des besoins industriels et de consommation. Ce modèle peut maintenir la stabilité à court terme, mais son coût est une faiblesse de la capacité manufacturière locale, une accumulation technologique limitée et une structure d’exportation trop étroite.

Du point de vue des chaînes de valeur, cela signifie que les Philippines ressemblent davantage à une économie de consommation qu’à un système industriel capable de s’étendre vers l’amont et de s’intégrer vers l’aval. Sa dépendance vis-à-vis des marchés extérieurs, des technologies extérieures et des capitaux extérieurs est élevée ; dès que la demande mondiale évolue, que la logistique est interrompue ou que les conditions financières se durcissent, la capacité d’amortissement de l’économie locale subit un choc amplifié.Les documents de référence reviennent sur plusieurs jalons clés de l’histoire des Philippines : la structure du commerce colonial, le Bell Trade Act de 1946, l’Accord sur les droits de parité (Parity Rights Agreement) et le Dodge Plan des années 1950. Ensemble, ces arrangements institutionnels ont façonné un environnement économique durablement dépendant des marchés extérieurs et des règles extérieures. Leur conséquence n’a pas été simplement que « l’industrialisation n’a pas pris », mais que l’espace institutionnel permettant la formation du capital local, l’absorption technologique et la montée en gamme industrielle a été continuellement comprimé.

Verrouillage de trajectoire historique : comment le conservatisme budgétaire a influencé les capacités industrielles

Le document souligne particulièrement que le Dodge Plan représentait non seulement un dispositif budgétaire d’après-guerre, mais aussi une mentalité de politique publique qui perdure encore aujourd’hui : priorité à la réduction du déficit, priorité au remboursement de la dette, usage prudent des capacités de l’État. Cette logique a sa rationalité en période de stabilité macroéconomique, mais lorsqu’un pays doit faire avancer les infrastructures, l’industrie manufacturière et l’éducation technologique, un cadre budgétaire excessivement conservateur peut au contraire devenir un obstacle à la montée en gamme industrielle.

Du point de vue de la recherche sur la politique industrielle, ce verrouillage de trajectoire est particulièrement important. Car l’industrie manufacturière ne se forme pas par des slogans, mais par des dépenses de capital à long terme, des systèmes de compétences, des talents en ingénierie, des améliorations progressives des procédés et des complémentarités dans les chaînes d’approvisionnement. Si les systèmes budgétaire et politique évitent durablement toute intervention active dans la construction industrielle, le résultat n’est généralement pas une « meilleure efficacité du marché », mais plutôt une fuite progressive des capacités industrielles locales et un déplacement accru de l’activité économique vers des segments à faible valeur ajoutée.

C’est aussi pourquoi la politique industrielle moderne exige souvent que l’État assume, à certaines étapes, un rôle d’« organisateur » : coordonner l’éducation, la R&D, les infrastructures, l’énergie et l’investissement industriel, plutôt que de laisser tous les problèmes se résoudre d’eux-mêmes par le marché.

Pourquoi le « nationalisme » revient dans le débat sur l’industrie

Un changement digne d’attention dans le document de référence est le retour du mot « nationalisme » dans le débat philippin sur le développement. Ici, le nationalisme ne signifie pas fermeture ni xénophobie, mais une orientation développementale : la politique industrielle doit servir en priorité les travailleurs, les entreprises, les capacités technologiques et la souveraineté économique de long terme du pays.

Au cours des dernières décennies, les expériences réussies de nombreux pays émergents ont montré que la montée en gamme industrielle n’a jamais été un simple processus de laissez-faire. La Corée du Sud a soutenu la formation d’entreprises locales de grande taille grâce à un système industriel piloté par l’État ; le Viêt Nam a progressivement intégré ses filières dans les réseaux mondiaux de production par une diversification orientée des exportations ; Singapour, pour sa part, a utilisé son Economic Development Board, ses investissements dans l’éducation et ses instruments de capital public pour transformer les capitaux étrangers en capacités locales.

Ces exemples montrent ensemble une réalité : l’ouverture n’équivaut pas à la passivité, et la mondialisation ne signifie pas l’abandon de la souveraineté industrielle. Une ouverture réellement efficace repose généralement sur une stratégie nationale clairement définie.

Pour les Philippines, la politique industrielle est fondamentalement une politique de résilience

Le document définit la politique industrielle comme une « condition nécessaire à la survie de l’État », et cette définition n’est pas exagérée. La raison en est que les Philippines ne font pas face à un problème industriel unique, mais à une superposition de multiples pressions extérieures :

• le changement climatique accroît l’incertitude pesant sur les infrastructures et les systèmes agricoles ;
• les évolutions technologiques, en particulier l’automatisation et l’IA, redéfinissent la structure de l’emploi manufacturier ;
• la fragmentation géoéconomique augmente les risques liés au commerce et aux chaînes d’approvisionnement ;
• le capital mondial tend davantage à affluer vers les régions offrant une prévisibilité des politiques publiques et des capacités industrielles intégrées.- Le changement climatique accroît l’incertitude pesant sur les infrastructures et les systèmes agricoles ;
• Les mutations technologiques, en particulier l’automatisation et l’IA, redessinent la structure de l’emploi manufacturier ;
• La fragmentation géoéconomique augmente les risques liés au commerce et aux chaînes d’approvisionnement ;
• Le capital mondial tend davantage à affluer vers les régions offrant une prévisibilité des politiques et des capacités industrielles complémentaires.

Dans un tel environnement, les pays dépourvus de politique industrielle sont plus susceptibles de tomber dans une « double vulnérabilité » : d’une part, ils ne parviennent pas à accéder à des segments à plus forte valeur ajoutée lors de la reconfiguration des chaînes industrielles mondiales ; d’autre part, ils manquent d’un amortisseur manufacturier local pour faire face aux chocs externes.

Autrement dit, la politique industrielle ne sert pas seulement à « produire un peu plus de biens » ; elle vise surtout à doter un pays de la capacité de maintenir un approvisionnement de base en période de crise, d’absorber les évolutions technologiques et de protéger la structure de l’emploi.

L’éducation scientifique, l’investissement en R&D et la montée en gamme industrielle doivent être reconnectés

Un autre point important de ce document consiste à replacer l’éducation scientifique et technologique au centre de la politique industrielle. De nombreux pays en développement connaissent un problème similaire : la réforme de l’éducation et la politique industrielle relèvent de ministères différents, les compétences transmises par les universités sont déconnectées de celles requises par les usines, et il manque un lien entre le système de R&D et l’investissement des entreprises.

Le document mentionne que les Philippines doivent progressivement se rapprocher de l’objectif d’investissement en R&D recommandé par l’UNESCO, à savoir 1 % du PIB. Ce chiffre n’est pas une fin en soi, mais il reflète un constat fondamental : si un pays ne dispose même pas d’une volonté budgétaire suffisante pour investir durablement dans la recherche et le développement, il lui sera difficile de bâtir la base d’ingénierie nécessaire à une industrie manufacturière moderne.

Du point de vue des tendances mondiales de la fabrication, l’importance des dépenses de R&D est en hausse. Qu’il s’agisse des semi-conducteurs, des matériaux avancés, des chaînes d’approvisionnement des véhicules électriques, ou encore des robots industriels et des usines intelligentes, la concurrence ne se joue plus uniquement au niveau de la main-d’œuvre à faible coût, mais au niveau des procédés, des logiciels, des données et de l’intégration des systèmes. Sans R&D, il n’y a pas de montée en gamme industrielle durable ; sans éducation technologique, il n’y a pas suffisamment de talents d’ingénierie pour soutenir cette montée en gamme.

Le véritable problème des Philippines : comment passer d’une « économie de consommation » à un « pays de production »

Si l’on observe la situation sur un cycle plus long, le défi des Philippines ne réside pas seulement dans la faible ampleur de leur secteur manufacturier, mais dans le fait que l’organisation économique du pays reste orientée vers la consommation plutôt que vers la production. Les transferts de fonds et les services peuvent générer des devises et des emplois, mais ils ne se transforment pas automatiquement en capacités industrielles.

Une véritable transformation nécessite de faire progresser simultanément trois niveaux :

1. Au niveau industriel : définir des secteurs stratégiques et éviter une dispersion excessive des politiques ; 2. Au niveau des capacités : intégrer l’éducation, la R&D et la formation aux compétences dans les besoins des chaînes de valeur industrielles ; 3. Au niveau institutionnel : faire en sorte que les politiques budgétaires, financières et d’infrastructures servent l’accumulation industrielle de long terme.

Ce type de transformation ne produira pas d’effets rapides, mais sans une telle orientation, il sera difficile pour les Philippines d’obtenir une position plus élevée dans la nouvelle répartition mondiale de l’industrie manufacturière.

Dans la recomposition du système industriel mondial, la fenêtre d’opportunité des Philippines est limitéeAujourd’hui, le secteur manufacturier mondial n’est pas figé. Les entreprises réévaluent la sécurité des chaînes d’approvisionnement, l’efficacité des ports, les coûts de l’énergie, la stabilité des politiques et les risques géopolitiques. L’Asie du Sud-Est devient ainsi une zone importante d’accueil industriel, mais les pays qui en bénéficient réellement sont généralement ceux qui disposent déjà d’un cadre de politique industrielle, d’infrastructures de parcs industriels et d’un vivier de talents techniques.

Si les Philippines veulent éviter de continuer à être marginalisées dans cette nouvelle vague de concurrence régionale, elles ne peuvent pas se contenter d’attendre un afflux « naturel » d’investissements étrangers ; elles doivent construire de manière proactive leur capacité d’accueil industrielle locale. Cela comprend :

• des terrains industriels et un réseau de parcs plus stables ;
• des infrastructures électriques et logistiques fiables ;
• une formation professionnelle et une éducation d’ingénierie orientées vers le secteur manufacturier ;
• un soutien financier aux petites et moyennes entreprises manufacturières ;
• l’intégration des exportations, de la substitution aux importations et de la modernisation technologique dans un cadre unifié.

Ce ne sont pas des politiques isolées, mais des composantes fondamentales d’un système industriel.

Conclusion : la politique industrielle n’est pas de la nostalgie, mais du réalisme

Le débat autour de la politique industrielle aux Philippines est, au fond, une question plus moderne : comment un pays peut-il, à l’ère de la recomposition des chaînes d’approvisionnement mondiales, de l’itération technologique et de l’intensification des rivalités géopolitiques, reconstruire sa capacité de production ?

Par le passé, la politique industrielle pouvait être considérée comme une exception à l’intervention de l’État ; aujourd’hui, elle ressemble de plus en plus à un choix réaliste. Pour les Philippines, la vraie question n’est pas de savoir s’il faut une politique industrielle, mais comment mettre en place une politique industrielle moderne capable d’articuler l’éducation, la technologie, le capital et l’organisation industrielle.

Si cette question reste sans réponse, la croissance économique pourra sans doute se poursuivre, mais l’industrialisation restera absente. Et, dans la concurrence mondiale de demain, les pays dépourvus de base industrielle auront de plus en plus de mal à maîtriser leur propre rythme de développement.