特朗普第二任期制造业政策：美国工业政策的强化还是转型？

全球制造业格局中的美国定位

美国制造业在2023年贡献了2.4万亿美元GDP，占总量10.2%（按2017年美元计算），位居全球第二，仅次于中国。然而这一比例从2005年一季度的13.1%持续下滑至2025年一季度的9.4%，二十年间下降27.2%。尽管绝对规模庞大，美国制造业的相对地位正在削弱。与此同时，2024年制造业外国直接投资创下2.416万亿美元纪录，显示全球资本仍对美制造能力抱有期待。制造业每投入1美元可带动2.69美元整体经济产出，且贡献了全美55%的专利，研发支出占比54%——这些数据使其成为美国创新与就业的核心引擎。

特朗普政府的制造业政策框架

特朗普第二任期以“让美国再次成为世界制造超级大国”为口号，构建了一套超越关税的政策组合。白宫宣称截至2026年3月已吸引10.5万亿美元投资承诺（总统公开场合常称18万亿美元），其中绝大多数流向制造业。核心政策工具并非单一补贴，而是形成四类公私合作伙伴关系：

1. 黄金股：联邦政府获取企业特殊表决权股份，在关键决策中保留否决权限。 2. 股权持有：政府直接持有私营企业股份，参与公司治理。 3. 收入分享：政府与企业在特定项目上共享收益，共担风险。 4. 药品定价协议：与制药企业达成降价约定，降低医疗成本同时保障供应链。

这些机制聚焦于三类优先领域：国家安全与经济安全所需产品、因差异化产生高价值的产品，以及支撑前两类的关键供应链环节。这与传统“普惠型”工业政策形成鲜明对比——美国国家标准与技术研究院（NIST）明确指出，应避免资源分散，集中作用于少数关键行业。

产业政策增强：垂直与水平分析

Lincicome与Zhu（2021）提出的产业政策分类模型将政府干预分为“水平型”（如税收优惠、基础研发）和“垂直型”（特定行业扶持、选择性补贴）。特朗普第二任期的公私合作机制具有显著的垂直特征：黄金股与股权持有直接介入企业控制，收入分享与药品定价则精准锁定技术密集型与医药领域。

以2025年第一季度数据为基础，将政策工具按照垂直-水平维度映射，发现大多数合作项目属于垂直类别：政府有意识地选择半导体、稀土开采、先进材料、生物制药等战略性行业。这意味着美国正在从“放任市场”转向“有选择的干预”，实质上增强了既有工业政策的深度与针对性。不过，这种增强并非全面铺开，而是以国家安全和供应链韧性为锚点的窄幅聚焦。

供应链重构与产业迁移驱动

政策背后的逻辑是产业链风险累积的必然回应。2021年以来的芯片短缺、稀土依赖、药品供应链脆弱性，促使华盛顿重新审视制造业基础。公私合作机制的设计意图在于：

• 锁定关键矿物与材料：通过黄金股确保稀土和锂矿的国内供应安全，避免受制于地缘对手。
• 推动先进制造回流：对半导体厂的股权参与降低企业投融资门槛，加速台积电、三星等先进制程落地亚利桑那、得克萨斯。
• 重塑医药供应链：药品定价协议倒逼企业将生产转移至本土，减少对印度、中国原料药的依赖。

这些措施正在引发生成新的区域产业竞争。美国中西部“铁锈带”与南部“阳光带”成为投资热点，但劳动力缺口巨大——到2033年还需280万制造业工人。自动化与AI制造成为填补缺口的必然选择，但投资门槛与技能错配仍是瓶颈。

全球工业体系重构的启示

特朗普第二任期的政策框架并非孤例。欧盟推出“关键原材料法案”，日本强化“经济安全保障推进法”，中国加速“新型工业化”与“新质生产力”部署。全球制造业正从效率优先转向安全与弹性优先。美国模式的关键在于：以有限政府资本撬动私人投资，通过股权而非补贴深度嵌入企业决策。

然而风险并存：黄金股可能扭曲市场竞争，政府持股面临退出机制难题，收入分享或导致企业过度依赖公共项目。美国制造业占GDP比重持续低迷（2025年第四季度仍为9.4%），政策的长期效果有待验证。若无法解决劳动力、能源成本（通胀削减法案后的绿色转型压力）与基础设施短板，单纯的资本激励可能难以逆转结构性下降。

长期趋势判断

未来十年，美国制造业政策将呈现三个特征：

1. 选择性干预常态化：国家安全挂钩的关键行业将持续获得政府背书。 2. 公私合作制度化：黄金股、股权结构可能成为联邦合同标准条款。 3. 竞争性区域化：北美、欧洲、东亚各自构建闭环供应链，全球制造网络加速碎片化。

对中国而言，美国政策虽不直接对标，但稀土、半导体、药品等领域的技术脱钩风险上升。全球南方制造业崛起（越南、印度、墨西哥）则承接转移产能，形成多中心格局。

结论

特朗普第二任期的制造业政策框架通过垂直型公私合作机制，增强了美国既有工业政策在关键领域的穿透力。这种改变不是全面产业规划的回归，而是问题导向、行业聚焦的“轻度干预”。其效果取决于执行细节与全球环境演变，但已对产业链迁移、区域竞争和全球工业秩序产生深远影响。

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*本文基于Springer学术论文“The Trump administration manufacturing economy: an enhanced U.S. industrial policy?”的分析框架与数据，结合全球制造业研究视角重新组织。文中所有数据均来自原始论文引用的权威来源。*