فك شفرة السياسة الصناعية الصينية في عشرين عامًا: إعادة البناء المنهجي من التجارب المحلية إلى الاستراتيجية الوطنية

عندما تصبح السياسة الصناعية ساحة معركة جديدة للتنافس العالمي

على مدى السنوات الخمس الماضية، ومن قانون الرقائق والعلوم الأمريكي إلى قانون المواد الخام الحرجة في الاتحاد الأوروبي، عادت السياسة الصناعية لتكون أداة السياسات المحورية للاقتصادات الكبرى في العالم. وفي هذا السياق، فإن الصين، التي ظلت على مدى عقدين من الزمن تستخدم سياسات صناعية منهجية لدفع تحديث قطاع التصنيع دون انقطاع، لم تكن بنية نظامها السياسية وفعاليته الفعلية بحاجة إلى تحليل معمق كما هي اليوم.

أصدر مركز ستانفورد لدراسة الاقتصاد والمؤسسات الصينية (SCCEI) موجزًا جديدًا، استنادًا إلى تحليل شامل لما يقرب من ثلاثة ملايين وثيقة سياسات حكومية عامة بين عامي 2000 و2022، ليشكّل خريطة السياسة الصناعية الصينية الأكثر اكتمالًا حتى الآن. وقد استخدمت الدراسة نماذج لغوية كبيرة لتحديد وتصنيف أكثر من 768 ألف وثيقة سياسة صناعية، وطابقتها مع بيانات الضرائب والتسجيل والتمويل على مستوى الشركات. إنها ليست مجرد قائمة سياسات، بل خريطة دقيقة لفهم المنطق المؤسسي الكامن وراء نهضة التصنيع الصيني.

القيادة المحلية والتوجيه المركزي: نظام سياسات ثنائي المسار

غالبًا ما يركز المراقبون العالميون على الخطط الخمسية والبرامج الصناعية الصادرة عن مجلس الدولة أو الوزارات الوطنية، لكن هذه الدراسة تكشف حقيقة مهملة على نطاق واسع: الجهة الأساسية للسياسة الصناعية في الصين ليست المركز، بل المحليات. فمن بين جميع وثائق السياسة الصناعية التي تم تحديدها، صدر 13% فقط من قبل الحكومة المركزية، و45% من حكومات المقاطعات، و39% من حكومات المدن. وهذا يعني أن الصياغة الفعلية والتنفيذ الفعلي للسياسة الصناعية الصينية يعتمدان بشكل كبير على استقلالية الحكومات المحلية.

هذا الهيكل ليس فوضى لا مركزية، بل هو نظام تقسيم عمل واضح بين المركز والمحليات. تقوم الحكومة المركزية بدور واضع الأجندة، مع التركيز على أدوات المستوى الأعلى مثل الصناعات الاستراتيجية، والوصول إلى الأسواق، وحماية التجارة. وتظهر البيانات أن 42% من السياسات المركزية تتعلق بالوصول إلى الأسواق والتنظيم، و19% بحماية التجارة، بينما لا يمثل الدعم الصناعي سوى 25%. وفي المقابل، تميل حكومات المدن إلى استخدام أدوات دعم مباشرة أكثر للشركات: 48% من السياسات الصناعية الحضرية تتضمن إعانات مالية، و27% دعمًا للقوى العاملة، و23% استثمارًا في البنية التحتية.

يعكس هذا التقسيم بنية الحوافز داخل النظام الصيني: يعتمد المسؤولون المحليون بشكل كبير في تقييمات الترقية على مؤشرات الأداء الاقتصادي — حجم الاستثمار، والارتقاء الصناعي، والإيرادات المالية — مما يمنح الحكومات المحلية حافزًا قويًا لاستخدام الأدوات المالية لجذب الشركات المحلية وتنميتها. وفي المقابل، تقوم الحكومة المركزية بإدراج السلوكيات المحلية في المسار الاستراتيجي الوطني عبر شبكات الإحالة بين السياسات، ونظام المسؤولية المستهدفة، وتقييم الكوادر. وتظهر الدراسة أنه منذ عام 2013، ازداد التوافق بين السياسات المحلية وسياسات المستوى الأعلى بشكل ملحوظ، مما يعكس تغلغل اتجاه المركزية السياسية في حوكمة الصناعة.

تعقيد أدوات السياسة ومنطق تطورها«السياسة الصناعية = الدعم» هو تصور مبسط للغاية. وقد قامت هذه الدراسة بمسح منهجي لتوزيع أدوات السياسة: يظهر الدعم المالي في 41% من وثائق السياسة، والوصول إلى السوق والتنظيم يمثلان 35%، ودعم البحث والتطوير 24%، وسياسات العمل 22%، والحوافز الضريبية 20%. وغالبًا ما تجمع وثيقة السياسة الواحدة بين أدوات متعددة، كما أن تفضيلات الحكومات على المستويات المختلفة تتباين بشكل ملحوظ.

ومن الجدير بالملاحظة بشكل خاص ظهور أدوات سلسلة التوريد. فخلال العقدين الماضيين، تضاعف معدل استخدام السياسات الرامية إلى تعزيز التجمعات الصناعية والمشتريات المحلية من حوالي 10% إلى 20%. ويتوافق هذا الاتجاه بشكل كبير مع النية الاستراتيجية للصين في دفع «نظام قادة السلاسل»، وتعزيز مرونة سلاسل التوريد، وتحقيق بدائل محلية في المجالات التكنولوجية الرئيسية. ويشير ذلك إلى أن السياسة الصناعية الصينية لم تعد مجرد «إطعام» للشركات، بل تركز أكثر على بناء نظام بيئي صناعي يقوم على التآزر بين الشركات والترابط بين المنبع والمصب.

إن أدوات السياسة ليست ثابتة، بل تتطور ديناميكيًا مع دورة حياة الصناعة. ففي مرحلة نشأة الصناعة، تكون الوسيلة الرئيسية للحكومات المحلية هي خفض حواجز الدخول: الدعم المالي، وخصم قيمة الأراضي، وتحرير الوصول إلى السوق، وحوافز ريادة الأعمال. ومع نضج الصناعة، يتحول تركيز السياسة نحو دعم البحث والتطوير، ورفع مهارات القوى العاملة، وتنسيق سلاسل التوريد، وتحفيز جانب الطلب، مثل المشتريات الحكومية، ودعم الاستهلاك، والترويج للمعارض. ويظهر هذا التطور أن نظام السياسة الصيني يتمتع بقدرات تعلم وتكيف معتبرة، ويستطيع تبديل أدوات السياسة في مراحل التنمية المختلفة.

المكانة المحورية للصناعة التحويلية والتباين الإقليمي

إن التوجه القطاعي للسياسة الصناعية واضح للغاية. فالصناعة التحويلية هي القطاع المستهدف الأعلى حصة بين جميع السياسات، إذ تبلغ 29%، بينما يصل اهتمام السياسات المركزية بالصناعة التحويلية إلى 35%. وتستحوذ الخدمات الإنتاجية (الجملة، المعلومات، التكنولوجيا، المالية، إلخ) مجتمعة على 40% من أهداف السياسة. وفي داخل الصناعة التحويلية، يتواصل ارتفاع الاهتمام السياسي بالصناعات عالية المهارة والناشئة بمرور الوقت، مما يعكس النية السياسية للانتقال من التجميع منخفض القيمة إلى الإنتاج عالي القيمة المضافة.

كما يتسم التوزيع الإقليمي بنمط واضح. تتركز سياسات الصناعة التحويلية بشكل كبير في المقاطعات الصناعية الكبرى مثل قوانغدونغ وتشجيانغ وشانشي وجيانغسو؛ في حين تستهدف الصناعات عالية المهارة والناشئة بشكل أكبر المناطق الساحلية والشرقية الغنية؛ أما السياسات الزراعية فتحتل حصة أكبر في المناطق الداخلية الأقل تطورًا، وخاصة في المناطق الشمالية والغربية. ويشير هذا التباين الإقليمي إلى أن الحكومات المحلية لا تتبع المركز بشكل أعمى، بل تختار السياسات بناءً على مزاياها النسبية. وتُظهر الدراسة أن المدن تميل إلى دعم الصناعات التي تمتلك فيها بالفعل ميزة نسبية أو قاعدة حجم، وأن هذا التوجه المحلي يكون أكثر وضوحًا في المناطق المتقدمة ذات القدرة الإدارية الأقوى.

التقليد والمنافسة ومخاطر التماثل

غير أن الاستقلالية المحلية تطرح أيضًا مشكلات هيكلية. تكشف الدراسة أن السياسات الصناعية بين المدن الصينية متشابهة إلى حد كبير، ولا سيما داخل المقاطعة الواحدة. ويقود هذا السلوك المحاكي إلى تكرار البناء، والمنافسة منخفضة الكفاءة، وفائض الطاقة الإنتاجية. والأكثر إثارة للانتباه أن تداخل السياسات يرتبط بارتفاع الحمائية المحلية: إذ تتعامل الشركات بشكل متزايد مع الشركات المحلية بدلًا من التجارة عبر المدن.تكلفة تقليد السياسات باهظة. فقد أظهرت الأبحاث المستندة إلى بيانات الشركات أن الشركات في المدن التي تحذو حذو الآخرين تحقق دخلاً وأرباحًا وكفاءة إنتاجية أقل من تلك الموجودة في المدن التي بادرت إلى تطبيق السياسات، كما أن المدن المقلدة أقل استخدامًا للأدوات المتطورة مثل دعم البحث والتطوير، وأقل تكييفًا للسياسات مع الظروف المحلية. وهذا يوضح لنا أن فعالية السياسات الصناعية ليست أمرًا مفروغًا منه، بل تعتمد بشكل كبير على ما إذا كانت مبنية على المزايا المحلية الحقيقية وما إذا كانت مصممة بدقة.

لماذا يظل التقليد منتشرًا؟ يكمن السبب في المنافسة على الترقية بين المسؤولين المحليين. فعندما تحقق المدن المجاورة إنجازات سياسية من خلال دعم الصناعات الرائجة، فإن التخلف عن الركب قد يعني الخروج من السباق السياسي. وهذا النوع من الألعاب الشبيهة بمعضلة السجين دفع العديد من المدن إلى الاندفاع نحو صناعات تشجعها الدولة مثل الطاقة الجديدة وأشباه الموصلات والصناعات الدوائية الحيوية، دون مراعاة ظروفها المحلية. إن تقلبات الطاقة الإنتاجية في صناعتي الطاقة الشمسية الكهروضوئية والمركبات الكهربائية في الصين خلال عشرينيات القرن الحالي، هي إلى حد ما صورة مصغرة للتفاعل بين تجانس السياسات وآلية الخروج من السوق.

دروس للنظام الصناعي العالمي

إن تطور السياسات الصناعية الصينية على مدى عشرين عامًا لا يمكن اعتباره مجرد أداة للتنمية الوطنية، بل هو في الواقع متغير رئيسي في إعادة هيكلة سلاسل التوريد العالمية. وعندما تعيد الاقتصادات الغربية تبني السياسات الصناعية، فإن التحديات التي تواجهها تشبه تلك التي تواجه الصين: كيف نوازن بين الاستراتيجية المركزية والحيوية المحلية؟ كيف نصمم مجموعة أدوات تتكيف مع مرحلة نضج الصناعة؟ وكيف نتجنب التقليد غير الفعال الناجم عن الحوافز السياسية؟

وتشير هذه الدراسة إلى أن فعالية السياسات الصناعية تتوقف على ثلاثة شروط أساسية: أولاً، درجة التوافق مع المزايا المحلية؛ ثانيًا، جودة التنسيق بين مستويات الحكومة؛ ثالثًا، ملاءمة أدوات السياسة لمرحلة الصناعة. وقيمة التجربة الصينية لا تكمن في حجم الدعم المالي المحدد، بل في أنها تقدم نظام حوكمة قادرًا على دمج مئات الآلاف من القرارات المحلية في الاتجاه الصناعي الوطني. وبالنسبة للدول التي تحاول استنساخ النموذج الصيني أو الاستفادة منه، فإن الجوهر الحقيقي ليس في السياسات نفسها، بل في البنية التحتية المؤسسية التي تدعم صياغة السياسات وتنفيذها.

إن مستقبل الصناعة التحويلية الصينية سيعتمد إلى حد كبير على قدرتها على حل التناقضات العميقة في نظامها السياسي: فمن ناحية، يجب الحفاظ على روح التجريب والحيوية التنافسية محليًا، مع كبح الهدر الهائل الناجم عن التقليد؛ ومن ناحية أخرى، يجب الحفاظ على اتساق الاستراتيجية المركزية وأمن سلسلة الصناعة، مع تجنب الجمود الناتج عن التوزيع الإداري للموارد. وفي وقت تعيد فيه الذكاء الاصطناعي والتحول الأخضر والجغرافيا السياسية تشكيل التصنيع العالمي معًا، ستؤثر نتيجة هذه التجربة المؤسسية على مشهد اقتصادي أوسع بكثير من الصين نفسها.