Entschlüsselung der chinesischen Industriepolitik der letzten 20 Jahre: Vom lokalen Experiment zur nationalen Strategie

Wenn Industriepolitik zum neuen Schlachtfeld des globalen Wettbewerbs wird

In den vergangenen fünf Jahren ist Industriepolitik – vom US-amerikanischen CHIPS and Science Act bis zum EU-Gesetz über kritische Rohstoffe – wieder zu einem zentralen Politikwerkzeug der großen Volkswirtschaften geworden. Vor diesem Hintergrund waren die innere Struktur und die tatsächliche Wirkung des Politiksystems Chinas – einer Volkswirtschaft, die seit zwanzig Jahren ununterbrochen systematische Industriepolitik zur Modernisierung des verarbeitenden Gewerbes einsetzt – noch nie so sehr einer eingehenden Analyse wert wie heute.

Ein neues Policy Brief des Stanford Center on China's Economy and Institutions (SCCEI) hat auf der Grundlage einer umfassenden Analyse von fast drei Millionen öffentlich zugänglichen Regierungsdokumenten aus den Jahren 2000 bis 2022 die bisher vollständigste Landkarte der chinesischen Industriepolitik erstellt. Die Studie nutzte ein großes Sprachmodell, um mehr als 768.000 industriepolitische Dokumente zu identifizieren und zu klassifizieren, und kreuzvalidierte diese mit unternehmensbezogenen Daten zu Steuern, Registrierung und Finanzierung. Dies ist keine einfache Liste von Maßnahmen, sondern eine detaillierte Landkarte zum Verständnis der institutionellen Logik hinter dem Aufstieg des chinesischen verarbeitenden Gewerbes.

Lokale Dominanz und zentrale Lenkung: ein zweigleisiges Politiksystem

Globale Beobachter konzentrieren sich oft auf die Fünfjahrespläne und Industrieprogramme, die vom Staatsrat oder den Ministerien veröffentlicht werden. Diese Studie jedoch deckt eine weithin übersehene Tatsache auf: Der Hauptakteur der chinesischen Industriepolitik ist nicht die Zentrale, sondern die lokale Ebene. Unter allen identifizierten industriepolitischen Dokumenten wurden nur 13 % von der Zentralregierung veröffentlicht, 45 % stammten von den Provinzregierungen und 39 % von den Stadtregierungen. Das bedeutet, dass die tatsächliche Formulierung und Umsetzung der chinesischen Industriepolitik in hohem Maße von der Autonomie der Lokalregierungen abhängt.

Diese Struktur ist keine ungeordnete Dezentralisierung, sondern ein klares Arbeitsteilungssystem zwischen Zentralregierung und Lokalregierungen. Die Zentralregierung übernimmt die Rolle des Agendasetzers und konzentriert sich auf strategische Industrien, Marktzugang, Handelsschutz und andere übergeordnete Instrumente. Die Daten zeigen, dass 42 % der zentralen Politikmaßnahmen den Marktzugang und die Regulierung betreffen, 19 % den Handelsschutz, während Industriesubventionen nur 25 % ausmachen. Demgegenüber greifen Stadtregierungen eher zu direkten Unternehmensförderinstrumenten: 48 % der städtischen Industriepolitik enthalten finanzielle Subventionen, 27 % Unterstützung für Arbeitskräfte und 23 % Infrastrukturinvestitionen.

Diese Arbeitsteilung spiegelt die Anreizstruktur im chinesischen System wider: Lokale Beamte sind bei ihren Beförderungsbeurteilungen in hohem Maße von wirtschaftlichen Leistungsindikatoren abhängig – Investitionsvolumen, industrielle Aufwertung, Steuereinnahmen – was den Lokalregierungen starke Anreize gibt, mit fiskalischen Instrumenten lokale Unternehmen anzuziehen und zu fördern. Die Zentralregierung wiederum bindet das Verhalten der Lokalregierungen über Netzwerke politischer Verweise, Zielverantwortungssysteme und Kaderbewertungen in die nationale strategische Bahn ein. Die Studie zeigt, dass die Übereinstimmung zwischen lokalen und übergeordneten Politiken seit 2013 deutlich zugenommen hat, was das Eindringen des Trends zur politischen Zentralisierung in die Industriepolitik widerspiegelt.

Die Komplexität des politischen Instrumentariums und die Logik seiner Entwicklung## Die Komplexität des politischen Instrumentariums und seine Entwicklungslogik

„Industriepolitik = Subventionen“ ist eine allzu vereinfachte Wahrnehmung. Die Studie systematisiert die Verteilung der Politikinstrumente: Finanzsubventionen erscheinen in 41 % der Politikdokumente, Marktzugang und Regulierung machen 35 % aus, Forschungs- und Entwicklungsförderung 24 %, Arbeitsmarktpolitik 22 %, Steueranreize 20 %. Ein einzelnes Politikdokument kombiniert häufig mehrere Instrumente, und die Präferenzen der verschiedenen Regierungsebenen unterscheiden sich erheblich.

Besonders beachtenswert ist der Aufstieg von Lieferketten-Instrumenten. In den letzten zwei Jahrzehnten hat sich die Nutzungsrate von Politiken zur Förderung von Industrieclustern und lokaler Beschaffung von etwa 10 % auf 20 % verdoppelt. Dieser Trend steht in hohem Einklang mit Chinas strategischer Absicht, das „Ketten-Chef-System“ voranzutreiben, die Resilienz der Lieferketten zu stärken und in zentralen Technologiebereichen lokale Alternativen zu schaffen. Er zeigt, dass Chinas Industriepolitik nicht mehr nur darin besteht, Unternehmen „zu füttern“, sondern vielmehr den Aufbau eines industriellen Ökosystems betont, das Unternehmenskooperation und die Vernetzung vor- und nachgelagerter Bereiche umfasst.

Politikinstrumente sind nicht statisch, sondern entwickeln sich dynamisch entlang des Lebenszyklus einer Branche. In der Entstehungsphase einer Branche bestehen die wichtigsten Maßnahmen der Lokalregierungen darin, die Markteintrittsbarrieren zu senken: Finanzsubventionen, Grundstücksrabatte, Liberalisierung des Marktzugangs, Gründungsanreize. Wenn eine Branche reift, verlagert sich der politische Schwerpunkt hin zu Forschungs- und Entwicklungsförderung, Qualifizierung der Arbeitskräfte, Koordination der Lieferketten und nachfrageseitigen Anreizen – etwa öffentliche Beschaffung, Konsumsubventionen und Messeförderung. Diese Entwicklung zeigt, dass das chinesische Politiksystem über eine beachtliche Lern- und Anpassungsfähigkeit verfügt und in der Lage ist, in verschiedenen Entwicklungsphasen die politischen Hebel umzustellen.

Die zentrale Stellung des verarbeitenden Gewerbes und regionale Differenzierung

Die branchenbezogene Ausrichtung der Industriepolitik ist äußerst ausgeprägt. Das verarbeitende Gewerbe ist mit 29 % die Zielbranche mit dem höchsten Anteil an allen Politiken; bei den zentralen Politiken erreicht die Aufmerksamkeit für das verarbeitende Gewerbe sogar 35 %. Produktionsnahe Dienstleistungen (Großhandel, Information, Technologie, Finanzen usw.) machen zusammen 40 % der Politikziele aus. Innerhalb des verarbeitenden Gewerbes ist die politische Aufmerksamkeit für hochqualifizierte und neue verarbeitende Branchen im Zeitverlauf kontinuierlich gestiegen, was die politische Absicht Chinas widerspiegelt, von der einfachen Montage hin zu einer Produktion mit hoher Wertschöpfung überzugehen.

Auch die regionale Verteilung weist ein klares Muster auf. Die Industriepolitik ist stark auf die großen industriestarken Provinzen Guangdong, Zhejiang, Shanxi und Jiangsu konzentriert; die Politik für hochqualifizierte und neue verarbeitende Industrien zielt dagegen stärker auf die wohlhabenden Küsten- und Ostregionen; die Agrarpolitik hat wiederum in den weniger entwickelten Binnenregionen, insbesondere im Norden und Westen, ein größeres Gewicht. Diese regionale Heterogenität zeigt, dass die lokalen Regierungen nicht blind der Zentralregierung folgen, sondern ihre Politikwahl auf der Grundlage ihrer eigenen komparativen Vorteile treffen. Die Studie zeigt, dass Städte dazu neigen, Branchen zu unterstützen, in denen sie bereits über relative Vorteile oder eine Größenbasis verfügen; in entwickelteren Regionen mit stärkerer Verwaltungskapazität ist diese lokalisierte Auswahl noch ausgeprägter.

Nachahmung, Wettbewerb und das Risiko der Homogenisierung

Die lokale Autonomie bringt jedoch auch strukturelle Probleme mit sich. Die Untersuchung zeigt, dass die Industriepolitik der chinesischen Städte untereinander sehr ähnlich ist, insbesondere innerhalb derselben Provinz. Dieses Nachahmungsverhalten führt zu Doppelinvestitionen, ineffizientem Wettbewerb und Überkapazitäten. Noch bemerkenswerter ist, dass politische Überlappungen mit einem Anstieg des lokalen Protektionismus einhergehen: Unternehmen handeln zunehmend mit lokalen Unternehmen, anstatt über Städte hinweg zu handeln.Der Preis der politischen Nachahmung ist hoch. Eine Studie auf der Grundlage von Unternehmensdaten zeigt, dass Unternehmen in Städten, die dem Trend folgen, bei Umsatz, Gewinn und Produktionseffizienz schlechter abschneiden als jene in Städten, die die Politik zuerst eingeführt haben. Zudem setzen die Trendfolger-Städte seltener hochentwickelte Instrumente wie Forschungs- und Entwicklungsförderung ein und passen die Politik auch seltener an die lokalen Gegebenheiten an. Dies deutet darauf hin, dass die Wirkung von Industriepolitik nicht von selbst eintritt, sondern in hohem Maße davon abhängt, ob sie auf den tatsächlichen lokalen Gegebenheiten basiert und sorgfältig ausgestaltet ist.

Warum ist Nachahmung dennoch so verbreitet? Der Grund liegt im Beförderungswettbewerb der lokalen Beamten. Wenn benachbarte Städte durch die Förderung gefragter Branchen politische Erfolge erzielen, kann Zurückbleiben bedeuten, im politischen Turnier auszuscheiden. Dieses spieltheoretische „Gefangenendilemma“ führt dazu, dass viele Städte ungeachtet ihrer lokalen Bedingungen in Scharen in staatlich geförderte Branchen wie neue Energien, Halbleiter und Biomedizin strömen. Die Kapazitätsschwankungen der chinesischen Photovoltaik- und Elektrofahrzeugindustrie in den 2020er-Jahren sind gewissermaßen ein Mikrokosmos des Zusammenwirkens von politischer Homogenisierung und Marktaustrittsmechanismen.

Lehren für das globale Industriesystem

Die zwanzigjährige Entwicklung der chinesischen Industriepolitik sollte nicht nur als ein nationales Entwicklungsinstrument betrachtet werden; sie stellt tatsächlich eine Schlüsselvariable beim Umbau der globalen Lieferketten dar. Wenn westliche Volkswirtschaften die Industriepolitik wieder aufgreifen, ähneln ihre Herausforderungen denen Chinas: Wie lässt sich die zentrale Strategie mit der Dynamik der Regionen in Einklang bringen? Wie lassen sich Instrumentenpakete gestalten, die sich dem Reifegrad der Industrie anpassen? Wie lässt sich ineffiziente Nachahmung vermeiden, die durch politische Anreize verursacht wird?

Diese Studie zeigt, dass die Wirksamkeit der Industriepolitik von drei Kernbedingungen abhängt: erstens der Übereinstimmung mit lokalen Stärken, zweitens der Qualität der Koordination zwischen den Verwaltungsebenen und drittens der Anpassungsfähigkeit der Politikinstrumente an die jeweilige Industriephase. Der Wert der chinesischen Erfahrung liegt nicht im konkreten Umfang der Subventionen, sondern darin, dass sie ein Governance-System demonstriert, das Hunderttausende lokaler Entscheidungen in eine nationale Industriestrategie einbindet. Für Länder, die das chinesische Modell kopieren oder von ihm lernen wollen, liegt der eigentliche Kern nicht in der Politik selbst, sondern in der institutionellen Infrastruktur, die Politikgestaltung und -umsetzung trägt.

Die Zukunft des chinesischen verarbeitenden Gewerbes wird in hohem Maße davon abhängen, ob China die tiefgreifenden Widersprüche in seinem eigenen Politiksystem zu lösen vermag: Einerseits gilt es, den lokalen Pioniergeist und die Wettbewerbsdynamik zu bewahren und zugleich die enorme Verschwendung durch Nachahmung einzudämmen; andererseits gilt es, die Konsistenz der zentralen Strategie und die Sicherheit der Lieferketten zu wahren und zugleich die Starrheit zu vermeiden, die aus einer administrativen Ressourcenallokation entsteht. In einer Zeit, in der künstliche Intelligenz, grüne Transformation und Geopolitik die globale Produktion gemeinsam neu gestalten, wird der Ausgang dieses institutionellen Experiments die wirtschaftliche Landkarte weit über China hinaus beeinflussen.